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财政应是基本养老保险的“最后兜底者”

2018.09.14

当前我国城镇企业职工基本养老保险基金(以下简称“养老保险基金”)收支压力逐渐加大,部分地区基金当期征缴已经收不抵支,以致透支累计结余资金。 与此同时,财政对城镇企业职工基本养老保险基金的补贴规模也逐步扩大,由2013年的2817亿元增长到2016年的4630亿元, 年均增长18%,导致财政补贴占筹资的比重逐年上升,由13.5%增长到16.14%。

我国基本养老保险基金的收支矛盾,短期来看是结构性问题,即基金结余在地区之间分布不均衡,但长期来看则是总量问题,即人口结构老化形成的“生之者寡、食之者众”的供养结构对基金收支的冲击。面对日益严峻的人口老龄化、高龄化趋势,在人口老龄化到来之前及之后的很长一段时间内,养老保险基金的长期负债要大于长期资产,总体上是赤字的。

客观而言,推行基本养老保险全国统筹的确能够在一定时间内、一定程度上缓解部分地区的基金收支压力,但仍不能彻底解决问题。首先,从短期看,养老保险基金很难一步到位在全国范围内实现统收统支,只能采取“调剂金”的方式调剂余缺, 且调剂比例低水平起步,之后再逐年提高。因此,它解决基金区域分布不均衡的能力需要时间来逐步提升。 其次, 从长期看,由于人口老龄化是普遍趋势,部分省(市)目前的人口年龄结构优势随着时间的推移将会逐步丧失,最终转变为沉重的制度抚养比劣势,届时自身也需要中央统筹基金的支持, 难以向其他困难省(市)提供帮助。当全国养老保险基金整体上收不抵支时,养老保险全国统筹就遭遇到瓶颈。因此,我们要未雨绸缪,在危机到来之前做好相应的制度安排以从容应对。在各种预案中,明确财政对于基本养老保险的责任无疑是最重要的制度安排之一。

明确财政的责任,有两个问题需要解决:一是财政承担责任的方式;二是财政责任的分担机制,包括各级财政之间的分担机制,以及当期政府与未来政府之间的分担机制。

关于财政承担责任的方式,社会上有两种鲜明的主张:一种观点认为,政府是筹资主体之一,负有“兜底”保障责任;另一种观点认为,基本养老保险要践行“精算平衡”原则,在财政承担转轨成本的基础上,其应当通过调整缴费率、替代率、待遇增长率、缴费年限、退休年龄等手段来自求财务平衡。然而,现实当中财政仅仅负担转轨成本是不够的, 仅仅是人口老龄化、高龄化的冲击,就会使基本养老保险独自很难完成“保基本”和稳定社会预期的任务。

试想当制度抚养比由最初的3∶1逐渐向1∶1靠近时,统筹账户基金理论上能够提供的养老金待遇就降为原来的1/3。当然,可以设想通过降低养老金替代率、延长法定退休年龄等措施来减轻基金支出压力,但它们对于改善基金收支的作用有限, 例如替代率不能下降到“保基本”线以下,法定退休年龄也不能任意无限延长。同时,这些措施通常会遭遇较大的社会阻力,导致它们实施的力度不会太大、节奏不会太快, 效果上可能会有些“缓不济急”。

因此,财政必须以“最后兜底者” 的角色来履行应有的出资责任。基本养老保险全国统筹方案对此也予以明确。 “最后兜底者”还有另外一层含意,即财政补贴基本养老保险的方式是 “补缺口”,即基金出现缺口时予以补贴,这是因为由就业总量及结构、收入总量及结构、劳资收入分配结构等外部因素决定的基本养老保险筹资能力风险,人口老龄化、高龄化风险,以及计算转轨成本的理论和方法上的分歧,使得事先决定财政补贴规模成为几乎不可能完成的工作。

关于各级政府之间的分担机制, 养老保险全国统筹方案提出“中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后,各省份养老保险基金缺口由地方政府承担”,省级政府承担了确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。但中央财政转移补助资金规模的确定和分配,除了要考虑中央与省之间的财税结构因素外,还应考虑各省的经济发展水平、 人口老龄化 (高龄化)、养老保险预算执行等因素,做到合理、充足且动态地增长。

关于当前政府与未来政府之间的分担机制,也要有足够的重视。我国“现收现付制”养老保险制度是一个跨期的制度设计,采取代际供养的模式,即年轻一代供养年老一代,但由于人口老龄化、高龄化的发展,每一代人的负担程度并不一样:在整体人口年龄结构年轻的时期,社会养老负担较轻,而在整体人口年龄结构老化的时期,社会养老负担较重。理论上,可以考虑未来人口老龄化的情况,设计一个合适的缴费率和养老金替代率,使养老保险基金在社会年轻的时候,除了满足当期养老金支付需要外,每年都有积累,以弥补社会老化时期养老保险基金出现的缺口,实现在一个长周期内基金收支的大体平衡。

然而,实践当中, “长周期平衡”的理念难以付诸实施,其原因在于,一个国家通常不是在生产力特别发达的阶段才建立社会养老保险制度, 而是在相对不发达的阶段。但经济发展水平较低的社会的各种矛盾往往比较突出。在设计制度参数时, 为减轻经济运行的负担,通常会将费率定得低于“长周期平衡”所要求的水平。于我国而言,再加上较高的基本养老金目标替代率影响,养老金自然会出现缺口。养老金缺口又分两种:一种是“当期缺口”,即养老保险基金当期收不抵支而产生的赤字。 “当期缺口” 直接威胁养老金按时足额发放, 财政无论如何都要想办法弥补。另一种是 “长期缺口”,即当期政府对未来出现的养老金总缺口所应担负的责任。 如果人口老龄化、高龄化程度较轻时期的政府都不为未来出现的养老金缺口储备必要的资金,只顾及当期出现的养老金缺口,那么就相当于将养老金支付风险向未来的政府转移,这对于未来的政府是不公平的。

其实我国政府早就开始做这项工作,财政每年向全国社会保障基金理事会的拨款都是在为未来作准备。但仍需要明确的问题是,各期财政为未来打算而应在当期投入的规模,这可以用精算的方法来计算养老金缺口总规模,然后除以精算周期来测算。(张兴 中国劳动和社会保障科学研究院养老保险研究室)

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